Методика проведения антикоррупционной экспертизы постановлений главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (их проектов), носящих нормативный характер, и нормативных правовых актов исполнительного органа муниципальной власти..

Методика проведения антикоррупционной экспертизы постановлений главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (их проектов), носящих нормативный характер, и нормативных правовых актов исполнительного органа муниципальной власти городского округа город Уфа Республики Башкортостан (их проектов)

1. Общие положения

1.1. Методика проведения антикоррупционной экспертизы постановлений главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (их проектов), носящих нормативный характер, и нормативных правовых актов исполнительного органа муниципальной власти городского округа город Уфа Республики Башкортостан (их проектов) (далее - Методика) применяется в целях осуществления анализа и оценки на предмет наличия положений, способствующих коррупции в процессе их реализации.

1.2. Задачами проведения антикоррупционной экспертизы являются:

выявление в тексте постановлений главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (их проектов), носящих нормативный характер, и нормативных правовых актов исполнительного органа муниципальной  власти  городского округа город Уфа Республики Башкортостан (их проектов) (далее - нормативные правовые акты) факторов, допускающих возможность совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупционных решений (далее - коррупциогенные факторы);
подготовка предложений по устранению, ограничению или изменению положений нормативных правовых актов и их проектов, содержащих коррупциогенные факторы.

1.3. Методика содержит описание наиболее распространенных коррупциогенных факторов, рекомендации по их выявлению и устранению, требования к заключению по итогам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

1.4. Все проекты нормативных правовых актов подлежат антикоррупционной экспертизе.

1.5. Антикоррупционной экспертизе подлежат нормативные правовые акты, регулирующие контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные, нормотворческие полномочия исполнительного органа муниципальной власти городского округа город Уфа Республики Башкортостан, муниципальных унитарных предприятий, муниципальных  учреждений Республики Башкортостан (далее - уполномоченная сторона).

1.5.1. Контрольные полномочия - полномочия по проверке деятельности (в том числе порядка деятельности) субъектов права (инспектирование, ревизия, проверка, иные формы осуществления контрольно-надзорных полномочий).

1.5.2. Разрешительные полномочия - полномочия по выдаче документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью или на пользование определенными правами и имуществом (лицензии, свидетельства, сертификаты, разрешения, иные удостоверяющие права документы).

1.5.3. Регистрационные полномочия - полномочия по удостоверению фактов установления, изменения или прекращения правоотношений, статуса субъектов и объектов права.

1.5.4. Юрисдикционные полномочия - полномочия по применению мер правовой ответственности.

1.5.5. Нормотворческие полномочия - полномочия по принятию нормативных правовых актов.

2. Описание коррупционных факторов и рекомендации по их выявлению и устранению

 2.1. Широкие дискреционные полномочия.

Дискреционные полномочия - полномочия, используемые уполномоченной стороной по своему усмотрению. Такие нормы права дают возможность выбирать по своему усмотрению любой из различных вариантов поведения, то есть без наличия предписания, в каких случаях уполномоченная сторона обязана выбрать тот или иной вариант поведения.

К элементам управленческой деятельности, в которых рекомендуется снизить до минимума возможность свободного усмотрения при принятии решения уполномоченной стороной, относятся следующие:

а) сроки принятия решения (совершения административного действия) - коррупционная опасность повышается при увеличении продолжительности сроков принятия решения (совершения административного действия) уполномоченной стороной в отношении физического или юридического лица, а также отсутствии такого срока;

б) условия (основания) принятия решения (совершения административного действия) - риск коррупции повышается при увеличении числа вариантов принятия решения (совершения административного действия) и отсутствии точного определения условий принятия того или иного решения (совершения административного действия);

в) параллельные полномочия - коррупционную опасность повышают нормы, устанавливающие дублирующие полномочия различных органов, должностных лиц в рамках структурных подразделений одного органа, а также ответственность нескольких должностных лиц за одно и то же решение.

Рекомендуется максимально подробно указывать в проекте нормативного правового акта сроки, процедуры и условия (основания) принятия решений (совершения административного действия), которыми обязана руководствоваться уполномоченная сторона.

2.2. Определение компетенции по формуле "вправе".

Ряд положений нормативных правовых актов определяют компетенцию органов, должностных лиц при помощи формулировок "вправе", "может", "по усмотрению". Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает возможность для субъекта правоприменения в определенных случаях использовать полномочие как право, то есть не осуществлять его. В этих случаях уполномоченная сторона получает возможность неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий.

Рекомендуется уточнять порядок и условия исполнения данных полномочий. Включение определения компетенций по формуле "вправе" должно быть сведено к минимуму и находиться в строгой зависимости от определяемых законодательством условий.

2.3. Необоснованная концентрация административных функций в ведении одних и тех же органов, должностных лиц.

Риск коррупции повышается при предоставлении одной и той же уполномоченной стороне таких функций, как нормотворчество и надзор за применением принятых актов, оказание услуг населению и надзор за законностью в этой сфере и т.п. Нормотворческие, надзорные функции, функции управления имуществом и оказания услуг должны быть разделены при отсутствии веских оснований для их объединения в полномочиях одной уполномоченной стороны.

2.4. Отсутствие административных процедур.

Необоснованное отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте процедуры принятия решений (совершения административного действия) уполномоченной стороной повышает риск коррупции.

Упорядочить осуществление полномочий рекомендуется нормативной регламентацией порядка и сроков принятия соответствующих решений (совершения административных действий).

Осуществление некоторых видов полномочий предполагает возможное наличие нескольких заинтересованных субъектов, претендующих на предоставление конкретного права (приобретение права аренды объектов государственной собственности и т.п.). В этом случае нормативный правовой акт или его проект, предусматривающий проведение конкурсных процедур, способен снизить вероятность субъективного подхода и риск коррупции.

2.5. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащих ему прав.

Когда нормативный правовой акт, проект нормативного правового акта устанавливает условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, но настолько обременительные, что они превышают доступный для субъекта уровень, риск возникновения коррупционных отношений возрастает.

К данной категории коррупционно опасных факторов относятся такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур.

Данный коррупциогенный фактор проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. Обнаружить этот фактор можно в формулировке требований к заявителю при анализе перечня документов, представление которых необходимо для реализации права, совершения (отказа в совершении) действий уполномоченной стороной.

Коррупционная опасность нормы повышается, если такой перечень:

а) открытый, то есть не носит исчерпывающий характер;

б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах;

в) содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа, например, в форме "представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме".

2.6. Злоупотребление правом заявителя.

Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемые отсутствием их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения уполномоченной стороны, которая в этих условиях имеет возможность принимать решения по своему усмотрению.

Рекомендуется проводить анализ возможного выбора способа или срока совершения действий субъектом права во взаимосвязи с последующими за указанными действиями правомочиями уполномоченной стороны.

2.7. Выборочное изменение объема прав заявителя.

Нормативные правовые акты или их проекты могут непосредственно или с предоставлением соответствующих прав уполномоченной стороне устанавливать для физических и юридических лиц запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять преимущества, привилегии. Такие изменения объема прав могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях уполномоченной стороны. Коррупционно опасным является любое изменение объема прав заявителя, процедура реализации которых ставится в зависимость от усмотрения уполномоченной стороны.

2.8. Чрезмерная свобода нормотворчества.

Возможности нормотворчества могут реализовываться как широкие дискреционные полномочия.

Наличие чрезмерной свободы нормотворчества проявляется в возможности регламентации важных вопросов нормативными правовыми актами более низкого уровня, которые, в свою очередь, могут устанавливать коррупционно опасные правоотношения.

Нормативный правовой акт или его проект также может предусматривать (по умолчанию или прямо указывая) широкие возможности локального нормотворчества. Неоправданно оставляя подобные пробелы для самостоятельного их восполнения другими субъектами права, не обладающими властными полномочиями, нормативный правовой акт может "поощрять" узаконение на их уровне реально применяемых коррупционных схем.

Этот коррупциогенный фактор может быть выявлен путем проверки не только анализируемого проекта нормативного правового акта, но и принимаемых на его основе правовых актов нижестоящего уровня. Обычно на наличие данного коррупциогенного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта или его проекта бланкетные нормы.

Бланкетная норма характеризуется необоснованным переносом значительного объема правового регулирования в сферу действия актов нижестоящего уровня.

Коррупционность данного фактора состоит в том, что конкретное регулирование тех или иных отношений, как правило, осуществляется органом исполнительной власти, что провоцирует соответствующую уполномоченную сторону на создание удобных ей условий, зачастую в ущерб интересам граждан. Этот фактор является коррупциогенным не сам по себе, а в силу того, что облегчает возникновение коррупциогенных факторов "прямого действия" (приводит к созданию широких дискреционных полномочий, завышенным требованиям к физическим и юридическим лицам и т.п.).

Выявить данный фактор можно посредством использования формулировок - "порядок и сроки (тех или иных действий) определяются уполномоченным органом исполнительной власти (министерством, ведомством)".

2.9. Принятие нормативного правового акта "сверх компетенции".

Принятие нормативного правового акта "сверх компетенции" - это регулирование вопроса, который должен регулироваться подзаконными актами других органов.

Для обнаружения данного коррупциогенного фактора необходимо проанализировать правовой акт, определяющий компетенцию органа, должностного лица в установленной сфере, после чего оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (отдельных его норм) соответствует полномочиям органа.

2.10. Наличие пробела в правовом регулировании.

Этот типичный коррупциогенный фактор выражается в отсутствии правового регулирования, что создает возможность произвольного восполнения пробела на практике.

Для обнаружения пробела в регулировании требуется системный подход к нормативному правовому акту либо к его проекту. Необходимо выяснить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи нормативного правового акта или его проекта, закрепленные в его вводной части или первых статьях, все ли они раскрываются и детализируются.

Наиболее распространенными коррупциогенными факторами, основанными на наличии пробелов в правовом регулировании, являются отсутствие запретов и ограничений для уполномоченной стороны; отсутствие механизмов ответственности уполномоченной стороны за противоправные действия, в том числе применение общей формулировки "несет ответственность в установленном законодательством порядке"; отсутствие норм о контроле за деятельностью уполномоченной стороны; отсутствие норм, обеспечивающих информационную открытость уполномоченной стороны; отсутствие норм об отчетности уполномоченной стороны перед вышестоящим уровнем и т.п.

2.11. Ложные цели и приоритеты.

Для выявления данного коррупциогенного фактора анализируется весь текст нормативного правового акта или его проекта с точки зрения поставленных целей и приоритетов, а также правовые последствия реализации рассматриваемого нормативного правового акта или его проекта. Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных.

2.12. Нормативные коллизии.

Нормативные коллизии как коррупционно опасный фактор препятствуют правильному применению нормативного правового акта, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае.

Специфика данного фактора, такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в нормативных правовых актах, а в юридической и судебной практике.

Коллизии можно поделить на вертикальные (противоречия между нормативными правовыми актами разного уровня), горизонтальные (между равноправными нормативными правовыми актами) и внутренние (между нормами анализируемого нормативного правового акта).

Для устранения обнаруженных коллизий рекомендуется обеспечить приведение нижестоящего нормативного правового акта в соответствие с актом, имеющим более высокую юридическую силу (устранение вертикальной коллизии), обеспечить реализацию принципа иерархичности нормативных правовых актов (устранение горизонтальной коллизии) либо внести соответствующие изменения в нормативный правовой акт (устранение внутренней коллизии).

2.13. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

Нормативный правовой акт или его проект должны отвечать правилам юридической техники, излагаться четким и ясным языком. Повышает риск коррупции использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений нормативных правовых актов, что повышает вероятность произвольного применения норм.

Недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.

2.14. Непринятие нормативного правового акта (бездействие).

Этот коррупциогенный фактор заключается в допустимости осуществления уполномоченной стороной самостоятельных действий (бездействия) и решений, содержащих (могущих содержать) элементы коррупции ввиду отсутствия нормативного правового акта, регламентирующего соответствующие функции уполномоченной стороны.

Выявление данного фактора требует системного подхода к содержанию нормативного правового акта или его проекта, изменяемого нормативного правового акта, статусу и правовым функциям уполномоченной стороны.